改革开放三十年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，而经济发展过程中所积累的社会矛盾和利益冲突也愈发严重。

如果房屋拆迁许可证的存根可以界定为过程性信息的话，建设用地规划许可证的底稿就更有理由被界定为过程性信息。(32)显然，本案法院解释过程性信息概念时采取的分析方法与上述看法有相近之处，只不过其表述更理论化而已。

为了解决这一问题，本文考察了截至2012年9月上海市各级法院审结的有关政府信息公开的案件，从中选出了涉及过程性信息公开的20多个案例进行研究，试图首先搞清楚这一条款在解释适用过程中存在什么问题，并以此作为解决问题的突破口。不完整的信息，也就是欠缺必要内容的信息，本质上是没有成立的信息。房管局认为，强制拆迁申请书属于讨论、处理过程中的信息，不予公开。上海市规土局审查后认为，申请信息属于公开范围，遂公开了沪规书(2001)426号《建设用地规划许可证》的底稿。(28)周某案中，针对拆迁许可证存根被认定为过程性信息的观点，周某主张：既然房屋拆迁许可证书已经核发，则存根不再属于调查、讨论、处理之中。

例外不公开条款有可能成为行政机关限制公民知情权的工具。在孟某诉上海市虹口区城市规划管理局案中，孟某向上海市虹口区城市规划管理局申请公开某小区《建筑工程规划设计方案审核意见单》的第一次送审稿。③沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，载《政法论丛》2011年第1期，第15－16页。

  注释: ①See Daniel E. Hall, ADMINISTRATIVE LAW(New York: Delmar Publishers Inc. Lawyers Cooperative Publishing, 1994). pp13-14. ②［日］美浓部达吉著：《议会制度论》，邹敬芳译、卞琳点校，北京：中国政法大学出版社2005年版，第70页。(46)更何况这种不合时宜的声音早在代表候选人提名机制中大致得到提防。既然会期短，那么就延长会期，不就能够解决人大难以有效行使职权的问题吗？这种显而易见的解决办法，在1982年宪法修改过程中便有人提出过，有的说，人大要成为真正工作的机关，就应该增加每年开会的次数。对于地方人大及其常委会的选举工作，通常情况下，中共各省、自治区、直辖市党委根据《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作意见〉的通知》(比如中发［2011］4号)、《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于县级以上地方各级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》(比如中发［2002］6号)，向本省、自治区、直辖市所辖的各级党委、各厅局党委(党组)和各人民团体党组转发中共本省(自治区、直辖市)人大党组关于做好全省(市、自治区)县乡两级人民代表大会换届选举工作意见的通知，强调换届选举的重要事项，比如换届选举工作全过程都要在党委统一领导下进行，善于运用法律实现对换届选举工作的领导权和主动权，重大问题向党委请示汇报，由党委决定，切实保证选举工作的正确方向的党的领导原则。

(41)这种代表候选人确定模式，配之以选举中代表候选人禁止竞争限制，所产生出来的具备各种特殊结构和身份的人大代表，在形式上符合了代表的广泛性。(14)许庆雄著：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第44－51页。

我国人大代表与人大常委会委员(尤其是常委会专职委员)的行政级别现象，与国际社会作为民意代表的议员有天壤之别。(44)许崇德著：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。这就是为什么人大代表所兼任职务普遍具有高度行政化，不仅上述党(中共)政(行政机关)领导、人大领导、政协领导、法院领导、检察院领导具备《公务员法》所谓的行政级别，而且一些民主党派人大代表、国有企业代表、人民团体代表、高校代表(尤其是党委书记、校长、院长、副校长等)、医生代表(尤其是公立医院院长、副院长)等都具备行政级别，甚至农民代表中村官占全部农民代表的比例也高达78.6％。有民主党派、工商联、工会、妇联、侨联、宗教团体等不同界别的代表。

事实上，人大及其常委会选举工作也是在党委统一部署下拉开序幕的。(11)沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，《政法论丛》2011年第1期，第15页。⑥许庆雄著：《宪法入门》，台北：月旦出版股份有限公司1992年版，第246页。省级人大常委会以地方性法规形式规定公民旁听人大常委会会议的有：黑龙江、安徽、山东等。

参见应奇编：《代表理论与代议民主》，长春：吉林出版集团有限责任公司2008年版，尤其是［德］沃尔夫冈·曼托(Wolfgang Mantl)：《代表理论的沿革》，林明义译。各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。

如果人民代表只是一个不带薪的第二职业，如果议员必须整天从事别的行业才能满足温饱，那么他怎么可能做好立法这项极为专业、复杂和耗时费力的工作？(25)因为议员与工人、农民、法官、教师等一样，本质上也是一种职业，而且这种职业因议员背后选民(人民)的定期检验压力而应当更加敬业。(41)邱家军著：《代表谁？——选民与代表》，上海：复旦大学出版社2010年版，第160页。

然而，不幸的是，中国人大代表与人大常委会委员走的是一条兼职化道路。对于实行直接选举的县、乡两级人大代表选举，按照有关法律、法规成立选举委员会，比如《A省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》(2006年)第9条规定县级选举委员会由本级人大常委会、政党、人民团体的负责人和有关方面的人员9至17人组成，设主任1人、副主任2至3人，乡级选举委员会由本级人大主席、副主席、政党、人民团体负责人和有关方面的人员7至11人组成，设主任1人，副主任1至2人。为保持人大工作的连续性，连任代表应占1/3左右。④当然，在政治上和法律上，关于议员(民意代表)是否代表了所在选区的利益(所谓命令委任说或委任代表说)，还是代表了人民整体的利益(所谓法定代表说或自由委任说)，在理论上存在着争论，请参见萧文生著：《国家法(Ⅰ)——国家组织篇》，台北：元照出版公司2008年版，第304－308页。然而，这些人大代表的职业信息却给我们提供了一个醒目的特征，即被选举为人大代表的人员在身份上拥有某种优势的社会资源，这种社会资源最为典型的是权力，其次是金钱，再次是与权力和金钱关系密切的行业地位之类的其他社会资源。(31)《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》(内部资料)，资料采源：中共A省B市C区委组织部。

(29)根据全国人民代表大会官方网站(中国人大网)《中华人民共和国公务员法释义》的解释，公务员的范围包括：人大机关的工作人员。……其权力根源于立法机关的成员是为政治共同体的代议员这一主张，其决策是按照复杂的程序集体制定的。

党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低。2.人大及其常委会与人大代表和常委会委员性质之分析。

为了保障选举出来的人大代表符合现行《宪法》和法律所要求的各方面都有适当数量代表的要求，有的省份在选举的文件中明确规定代表结构要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》便明确指出：各地要根据本地实际，提出代表结构的合理比例，通过周密细致的工作，使选出的人大代表具有广泛的代表性。拟提名推荐为代表候选人的一般不作为选举委员会成员。

包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，专职常委，乡(镇)人大专职主席、副主席。参见许庆雄著：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第42页。因为，对于选民(人民)来说，选出一个什么性别、职业、民族(族群)等身份的民意代表并不重要，重要的是民主机制能否真正发挥作用，以保障选民(人民)监督选出的民意代表能够真正维护选民(人民)的利益。(7)自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六项)，以及(8)法律规定的其他义务(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第七项)。

显然，这种按照代表结构要求按图索骥的代表(或常委会委员)候选人确定模式，在我国目前比比皆是。有的说，人大会期应该更长些，每次会议开3个月至5个月的时间。

(三)透过前两者之结合达到选举者与被选举者之同一性。何况，对特定属性的名额保障，实际上都会形成反效果，使其参政能力及影响力，反而在过度保障之下无法提升，成为永远的少数。

因此，从法律文本上看，中国的人大及其常委会似乎的确具备了国际社会议会的民意机关性质，人大代表与人大常委会委员具备了国际社会民意代表的性质。(3)宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第37条第一款)。

人大代表与常委会委员的选举自然不例外。除了都要求年满18周岁、享有政治权利、具有完全民事行为能力的公民外，有的地方规定不是本地户籍的中国公民和外国人不能旁听。事实上，如果人大代表和常委会委员与作为民意代表的议员在性质上相同，上述关于人大代表和常委会委员的义务根本无需规定。另一方面，就议员与选民的关系看，民主的机制要求议员的去留本质上由选民定期决定，议员不存在退休制度，当议员因某种原因不再具备议员资格因而不能为选民(人民)服务时，人民(纳税人)自然没有为其提供薪俸的义务。

这种现象表明，按照现行自上而下预先安排人大代表结构的模式，试图造就的是官方认可的各行各业的社会精英，以此作为代表各自行业的代表。(39) 2.人大代表和常委会委员候选人结构安排之悖论。

对于代表候选人的提名，代表名额分配到各选区或选举单位后，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。(6)加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第四项)。

⑦李建良：《国会言论免责权之理论与实务》，载李建良著：《宪法理论与实践(二)》，台北：学林文化事业出版有限公司2000年版，第463页。按照我国现行《宪法》和法律，人大代表除了被选为乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关的职务(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第14条第二款)外，并不存在专职化的明文规定。